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Política Ambiental

Da criação do IBAMA à reforma do Código Florestal e à assinatura do Acordo de Paris: conheça as principais decisões que marcaram e influenciam a política ambiental brasileira.

Apesar do desenvolvimento sustentável ser objetivo essencial do Século 21, a implementação da agenda ambiental brasileira foi marcada por conflitos, em particular no que diz respeito à preservação da Amazônia e outros biomas, ao uso do solo para agricultura, pecuária e mineração e ao represamento de rios para geração de energia elétrica. O Estado brasileiro teve dificuldade de fazer respeitar a lei em regiões remotas do país e a política ambiental dividiu tanto a sociedade como os próprios governos.

Ascensão dos movimentos ambientalistas

No período coberto por essa linha do tempo, a preocupação com o desenvolvimento ambientalmente sustentável cresceu tanto no Brasil como no mundo. A redemocratização do Brasil coincidiu com a ascensão dos movimentos ambientalistas na Europa e nos Estados Unidos e a incorporação do meio ambiente na agenda internacional.

Mesmo dando apenas os primeiros passos no Brasil, o movimento ambientalista atuou na Assembleia Nacional Constituinte e deixou sua marca na Constituição de 1988, a primeira no país a incluir a proteção do meio ambiente entre as obrigações do Estado. Considerada um direito, a proteção do meio ambiente se tornou objeto da ação do Ministério Público. Com a nova Constituição, esse órgão ganhou autonomia para defender os direitos da sociedade.

A riqueza da biodiversidade brasileira e os novos instrumentos de atuação do Estado e da sociedade estimularam várias ONGs ligadas ao meio ambiente a se instalar no Brasil. Já outras surgiram aqui.

Criação de estrutura e recursos de proteção do meio ambiente

O Brasil passou a assumir um protagonismo cada vez maior na área ambiental a partir da Conferência da ONU sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro em 1992. Depois desse evento, leis e órgãos voltados à proteção do meio ambiente foram criados e o Brasil começou a participar em negociações globais em torno da agenda ambiental, com destaque para a questão da mudança do clima.

Ao mesmo tempo que o movimento ambientalista se fortalecia na sociedade civil, criou-se uma estrutura institucional voltada à implementação dos dispositivos constitucionais:

  • em 1989: o Ibama (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente) e o Fundo Nacional do Meio Ambiente;
  • em 1992, o Ministério do Meio Ambiente;
  • em 1998, a Lei dos Crimes Ambientais;
  • entre outros órgãos e leis estabelecidos ao longo do período em foco.

Entre conflitos, pressões e compromissos

Ao longo do período, a sociedade e os governos passaram a entender melhor o significado e as implicações práticas do conceito de desenvolvimento sustentável. Nem por isso a implementação da legislação ambiental se deu sem conflitos constantes, sobretudo em torno da implantação de grandes projetos de infraestrutura. Conflitos esses que, muitas vezes, foram geradores de violência nas regiões mais remotas do país, onde o Estado tem dificuldade de fazer valer a letra da lei. Os conflitos em torno da implementação da legislação ambiental dividiram não apenas a sociedade, mas os próprios governos internamente.

Apesar disso, tanto a quantidade quanto a eficiência de instrumentos de proteção ao meio ambiente aumentaram na maior parte do período em foco. Um exemplo foi o novo Código Florestal, aprovado em 2012: de um lado, legalizou áreas que haviam sido desmatadas ilegalmente, mas, de outro, criou o Cadastramento Ambiental Rural (CAR), instrumento-chave para o cumprimento da legislação ambiental no campo a partir de então.

Com a chegada do século 21, os conflitos internos passaram a ter repercussão internacional cada vez maior. O Brasil desponta como grande e competitivo produtor e exportador de commodities agroindustriais e minerais e se projeta como potência ambiental, dono da maior parte da maior floresta tropical do planeta. Além disso, os conhecimentos científicos sobre a floresta amazônica são aprofundados e disseminados. Os estudos demonstram a importância da Amazônia para a regulação do clima e do regime de chuvas, incluindo não só as principais áreas de agricultura e pecuária no Brasil, mas também áreas além de nossas fronteiras.

Nesse contexto, a parte mais moderna do agronegócio brasileiro percebe o quanto o desmatamento compromete o futuro de suas atividades. Assim, passa a atuar não mais apenas em conflitos, mas também em cooperação com ONGs ambientais.

A combinação de pressões externas e internas levou o Brasil a assinar o Acordo de Paris, em dezembro de 2015, e a definir e se comprometer com metas ousadas para reduzir suas emissões de gases de efeito estufa. O cumprimento dessas metas é do interesse do Brasil e dependerá de modo crítico da gestão responsável e inteligente da Amazônia. Nessa região, o tema ambiental se sobrepõe ao da proteção das terras e culturas indígenas.

Linha do tempo


Governo Sarney1985 1990

O governo Sarney foi marcado pelo processo da Assembleia Nacional Constituinte (ANC). Os movimentos ambientalistas se organizaram de diferentes maneiras para participar da Constituinte. Além de criarem o Partido Verde, formaram “listas verdes” com candidatos que apoiavam pontos mínimos da agenda ambiental. Na ANC, estabeleceram uma frente acima dos interesses e ideologias dos partidos políticos (suprapartidária).
Na Constituição, ficou estabelecida a obrigação do Poder Público de preservar os processos ecológicos essenciais, o patrimônio genético, a fauna e a flora.
Nesse período duas importantes estruturas foram criadas: o Ibama, voltado à gestão da política ambiental; e o Fundo Nacional do Meio Ambiente, para cuidar do financiamento de projetos socioambientais.
Fundado na década anterior, o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe) criou o Programa de Cálculo do Desflorestamento da Amazônia (Prodes), um programa de monitoramento por satélites, importante para a fiscalização do desmatamento.
No plano internacional, criou-se em 1988 o Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (mais conhecido como IPCC, da sigla em inglês). O primeiro relatório do IPCC seria publicado em 1990, dando conta da relação entre a acumulação de gases de efeito estufa e a mudança do clima no planeta.

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Governo Collor1990 1992

No governo Collor se destacaram duas ações na política ambiental: a criação do Ministério do Meio Ambiente, demonstrando maior prioridade do tema na agenda nacional; e a obtenção de financiamento internacional para reduzir o desmatamento na Amazônia e promover o desenvolvimento sustentável (Programa Piloto para a Proteção das Florestas Tropicais (PPG7)).
Importantes reuniões e tratados internacionais foram estabelecidos nesse período, como a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (Rio 92). Três convenções internacionais resultaram dessa Conferência: a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, estabelecendo responsabilidades diferenciadas para países desenvolvidos e em desenvolvimento para estabilizar a emissão de gases do efeito estufa; a Convenção sobre Diversidade Biológica, com o objetivo de proteger a biodiversidade e cuidar da distribuição justa dos seus benefícios; e a Convenção das Nações Unidas de Combate à Desertificação e Mitigação dos Efeitos da Seca. Na Rio 92 também foi criada a Agenda 21, com um plano de ação dos países participantes para redução do impacto ambiental causado pelo desenvolvimento.
Ainda nesse período, a Convenção de Viena para a Proteção da Camada de Ozônio e o Protocolo de Montreal sobre Substâncias que Destroem a Camada de Ozônio estabeleceram metas progressivas para a produção e o consumo de substâncias destruidoras da camada de ozônio.

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Itamar Franco1992 1995

O Congresso Nacional aprovou e o Executivo ratificou a adesão do Brasil a duas das Convenções das Nações Unidas decorrentes da Rio 92: a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima e a Convenção sobre Diversidade Biológica.

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Governo FHC1995 2003

No início do primeiro governo do presidente Fernando Henrique Cardoso aumentou o desmatamento na Amazônia.
Em 1995, o Prodes/Inpe registrou o maior índice desde 1988, com 29.059 quilômetros quadrados de área desmatada. Em resposta, o governo elevou a área de reserva legal dos imóveis rurais na Amazônia de 50% para 80% e proibiu o corte de mogno e virola por dois anos, limitando a exploração madeireira, uma das atividades responsáveis pelo desmatamento na região.
Em 1998, houve grandes e extensas queimadas no Estado de Roraima. Esse episódio levou ao lançamento do Programa de Prevenção e Controle às Queimadas e Incêndios Florestais no Arco do Desenvolvimento (Proarco), visando diminuir a prática das queimadas para abertura de novas áreas para pastos e plantações.
No campo legal, os principais destaques nesse período foram:

  • Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH): foi instituída pela chamada Lei das Águas, de 1997, com a criação, no segundo mandato, de uma agência regulatória independente (Agência Nacional de Águas – ANA). Essa política estabeleceu um sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e comitês de bacias hidrográficas. Além disso, a Lei definiu a água como bem público e recurso escasso cujo uso deve ser cobrado dos particulares;
  •  Lei de Crimes Ambientais: estabeleceu sanções que possibilitaram a implementação e fiscalização efetiva de toda a estrutura de leis relacionadas ao meio ambiente;
  • Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação: definiu 12 categorias de Unidades de Conservação, com diferentes graus de preservação e uso sustentável, para melhorar seu planejamento integrado.

No âmbito internacional, o Brasil teve participação ativa na construção do Protocolo de Kyoto, acordo firmado entre os países signatários da Convenção das Nações Unidas sobre Mudança do Clima visando reduzir a emissão de gases do efeito estufa. Esse acordo definiu metas de redução das emissões de gases de efeito estufa aplicáveis exclusivamente aos países desenvolvidos, considerados os principais responsáveis pela acumulação desses gases na atmosfera desde a Segunda Revolução Industrial. Os países desenvolvidos também se comprometeram a financiar a adoção de tecnologias “limpas” pelos países em desenvolvimento. A delegação brasileira teve destaque na criação do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, base para a criação de um mercado de carbono global com o objetivo de estimular o financiamento de projetos de redução da emissão de gases de efeito estufa.
Internamente, o governo criou o Fórum Brasileiro de Mudanças Climáticas para realizar estudos, orientar o presidente e mobilizar a atenção da sociedade, diante do agravamento do fenômeno identificado em sucessivos relatórios do IPCC.

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Governo Lula2003 2011

O primeiro governo do presidente Lula foi marcado especialmente por políticas para as florestas. A Lei de Gestão das Florestas Públicas possibilitou o uso sustentável de florestas via concessões, já a Lei da Mata Atlântica ampliou a proteção a mais formações florestais do bioma.
Também ocorreu a moratória da soja, uma iniciativa privada em que produtores pactuaram não comercializar ou financiar soja originária de regiões de desmatamento na Amazônia.
A regulamentação da produção e comercialização de transgênicos foi um marco no período, em meio à polêmica da liberação da produção e comercialização da soja transgênica no país. A nova lei reduziu a judicialização dos casos levados à Comissão Técnica Nacional de Biossegurança (CTNBio), pois até então havia uma sobreposição de competências quanto à liberação dos transgênicos. A CTNBio passou a ter plenos poderes sobre as implicações socioambientais dos transgênicos sem sobreposição de outros órgãos, como o Ibama. Tal modificação também gerou incômodos para parte da sociedade civil, que defendia menos imparcialidade da CTNBio na aprovação dos transgênicos.
O desenvolvimento dos carros flex impulsionou a indústria do etanol e o Brasil chegou a esboçar uma iniciativa internacional para criar um mercado global dessa commodity.
No segundo mandato do governo Lula, duas instituições foram criadas para promover a conservação das vegetações nativas:

  • Fundo Amazônia, para arrecadar dinheiro para sua conservação;
  • Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade, para gerir as diferentes Unidades de Conservação e estimular o desenvolvimento sustentável através da pesquisa e da educação ambiental.

No plano internacional, o Brasil se destacou na Conferência de Copenhague (COP-15) com o anúncio de metas para a redução de gases de efeito estufa. Isso marcou uma mudança importante em relação à postura contrária à definição de metas até então assumida pelo país. O Itamaraty, em especial, era contra a adoção de metas pelos países em desenvolvimento em geral e pelo Brasil em particular, sob o argumento das “responsabilidades diferenciadas” pela emissão dos gases de efeito estufa. A mudança de postura se refletiu na Política Nacional sobre Mudança do Clima e na criação do Fundo Clima. O Brasil continuou a rejeitar, porém, submeteu-se a metas determinadas de fora para dentro, em acordos internacionais.
Nesse período foi iniciada a transposição do rio São Francisco, uma obra de infraestrutura que causou muito debate devido ao seu impacto socioambiental.

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Governo Dilma2011 2016

O primeiro governo Dilma deu maior ênfase à implantação de grandes projetos de infraestrutura do que à agenda ambiental, como o caso de Belo Monte e outras hidrelétricas na Amazônia. A aprovação do novo Código Florestal, em discussão no Congresso por 13 anos também gerou discussão sobre a flexibilização de regras e novos recursos de gestão ambiental para propriedades rurais. Além disso, ao longo dos dois mandatos, o congelamento dos preços da gasolina, a redução do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) para automóveis e a exploração do pré-sal incentivaram a compra de carros, o uso de combustíveis fósseis e a crise da indústria do etanol.
No segundo mandato de Dilma, o plano internacional se destacou com a definição da Agenda 2030, um plano de ação para erradicar a pobreza e promover desenvolvimento sustentável. Também foi definido o Acordo de Paris, em que os países se comprometeram a agir para a manutenção dos níveis de aquecimento global a 2 °C dos níveis pré-industriais, a partir das Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDC), metas definidas por cada país de acordo com suas especificidades. O Brasil fez sua lição de casa: propôs uma NDC de redução de 37% da emissão de gases de efeito estufa até 2025.
Em âmbito nacional, ocorreu o rompimento da barragem de rejeitos de mineração da Samarco, em Mariana, colocando novamente no debate os impactos ambientais de tais empreendimentos.

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Governo Temer2016 2019

No governo Temer, foram criadas as Unidades de Conservação Marinhas e a Política Nacional de Biocombustíveis (RenovaBio). A RenovaBio foi uma tentativa de diversificar a matriz energética a partir da introdução dos Créditos de Descarbonização por Biocombustíveis, ativos financeiros a serem negociados em bolsa entre produtores e distribuidores de combustíveis. O valor desses ativos era definido pela capacidade de gerar energia mais limpa e atingir metas de redução de emissão de gás carbônico. A medida visou cumprir os compromissos firmados pelo Brasil no Acordo de Paris.
No campo legal, houve a aprovação da Lei da Grilagem, que facilitou a regularização de terras na Amazônia, provocando debates sobre o incentivo ao desmatamento e à grilagem de terras na região. A lei ampliou as terras que poderiam ser regularizadas nessa região, permitindo a inclusão de terras com áreas maiores e ocupadas a menos tempo, até 2011.

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Memórias

O Meio Ambiente na Constituinte

Fabio Feldmann, advogado e ambientalista, comenta o tratamento dos temas ambientais na Assembleia Nacional Constituinte e faz um balanço das conquistas e desafios da Constituição de 1988, tratando de temas como frente suprapartidária, biodiversidade, questão nuclear e questão indígena. Depõe também sobre sua participação como deputado constituinte.

FHC e a Questão Ambiental

Fabio Feldmann, advogado e ambientalista, comenta os avanços e desafios das questões ambientais no governo Fernando Henrique Cardoso e a relação deste governo com a sociedade civil. Conselho Nacional do Meio Ambiente, Política Nacional de Recursos Hídricos, Lei de Sistema Nacional de Unidades de Conservação, desmatamento são alguns dos temas tratados.

Outros materiais do Acervo

Seminário Internacional da Sociedade de Estudos Constitucionais: constituinte e meio ambiente

São Paulo, 29 e 30/09/1986. Fotógrafo não identificado.

Visita de Ruth Cardoso e FHC à Reserva de Desenvolvimento Sustentável Mamirauá (RDSM)

Mamirauá, 05/06/1999. Autoria: Domingos Tadeu.

Audiência concedida por FHC a crianças participantes do Projeto Protetores da Vida

Brasília, 13/10/1999. Autoria: Domingos Tadeu.

Linhas do Tempo: Política Ambiental

Autoria: Beatriz Kipnis
Revisão técnica: Fernanda Rotta e Carolina Corrêa Moro