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Questão Indígena

Da aculturação à luta democrática pelos direitos indígenas: entenda como os índios assumiram protagonismo na preservação de suas terras e de sua cultura.

Nas últimas décadas, a ideia de aculturação dos índios cedeu espaço à noção de que os povos indígenas têm direito à posse de suas terras e à preservação de sua cultura. Já na Constituinte, os índios se tornaram protagonistas na luta democrática pelos seus direitos e, desde então, houve significativa demarcação de terras indígenas. A população indígena vem aumentando, mas os conflitos devido à expansão da fronteira agropecuária e às atividades ilegais de garimpo e extração de madeira, principalmente na Amazônia, continuam.

Protagonismo indígena na luta por seus direitos, em arena de múltiplos embates

A questão indígena vem mudando ao longo das últimas décadas e tem chamado cada vez mais a atenção do Brasil e do mundo.

Se antes eram considerados representantes de uma cultura inferior que deveriam ser tutelados pelo Estado, os povos indígenas se tornaram protagonistas na luta democrática pelos seus direitos nas três décadas cobertas por esta linha do tempo.

Nesse período, apesar de não ter desaparecido a antiga ideia de que o Estado deveria aculturar os índios para integrá-los à sociedade brasileira, ganhou espaço o reconhecimento do direito dos índios à preservação de sua cultura e à posse da terra de seus antepassados.

Um passo decisivo nessa direção foi dado na Assembleia Nacional Constituinte (ANC). Alianças dos povos indígenas com outros setores asseguraram direitos importantes na Constituição de 1988 (CF-88). O Estado passou a ser responsável por adotar políticas públicas para preservar as formas de organização social, línguas e costumes dos grupos indígenas. Além disso, se tornou dever do Estado demarcar as terras tradicionalmente ocupadas por grupos nativos, garantindo-lhes o usufruto exclusivo das riquezas naturais ali presentes, exceto as do subsolo. A mineração em terras indígenas não foi proibida e se tornou questão pendente por falta de lei específica sobre o assunto.

Entre 1985 e 2018, houve um inegável avanço na proteção efetiva dos direitos constitucionais dos índios, como demonstram o aumento da área ocupada por terras demarcadas, 117 milhões de hectares, e o crescimento de 205% da população indígena entre os censos do IBGE de 1991 e 2010. Nesse sentido, além da demarcação de terras, contribuíram, entre outras políticas, a criação do Subsistema de Atenção à Saúde Indígena, dentro do Sistema Único de Saúde (SUS), em 1999, e a implementação de escolas com ensino bilíngue nas aldeias indígenas. Quanto à demarcação de terras, destaca-se, pelo caráter simbólico, o reconhecimento pelo Supremo Tribunal Federal (STF) da homologação da Reserva Indígena Raposa Serra do Sol, no Estado de Roraima, em 2005.

Mas não há mudanças sem conflitos, sobretudo em questões que envolvem a posse e o uso da terra. A demarcação de terras não é um processo simples, incluindo pelo menos sete etapas. Começa com um laudo antropológico a cargo da Fundação Nacional do Índio (Funai) e termina apenas quando a área é registrada na Secretaria de Patrimônio da União, após a decisão do Poder Executivo de homologá-la. Ao longo do caminho, muitas vezes ocorrem embates entre os defensores dos direitos indígenas e outros grupos que reivindicam a propriedade das terras em questão. São frequentes as contestações judiciais aos laudos antropológicos e a outros aspectos dos processos de demarcação. Alguns casos chegam ao STF.

Também frequente é a presença de atividades ilegais de garimpo e extração de madeira em reservas indígenas, atividades que o poder público tem dificuldade de reprimir. Outra fonte de tensão são grandes empreendimentos de infraestrutura, como a Usina de Belo Monte, por exemplo, que direta ou indiretamente afetam a vida dos povos indígenas. Geograficamente, esses conflitos se localizam na maior parte na Amazônia. Politicamente, eles permeiam todas as esferas de governo. Em geral, opõem, de um lado, o Ministério Público e grupos da sociedade civil ligados ao meio ambiente e aos direitos indígenas e, de outro, interesses vinculados a atividades econômicas (agronegócio, mineração, infraestrutura).

Visibilidade internacional e fortalecimento dos direitos indígenas

Assim como o meio ambiente, a questão indígena se tornou objeto de crescente atenção global. Um marco nesse sentido foi a aprovação da Convenção sobre Povos Indígenas e Tribais (Convenção 169 da OIT), em 1989, pela Organização Internacional do Trabalho (OIT), agência das Organizações das Nações Unidas (ONU). Além de contemplar os direitos já previstos na Constituição brasileira, essa Convenção estabeleceu como obrigação dos Estados signatários a definição de procedimentos de consulta aos povos indígenas antes da realização de projetos que pudessem impactá-los.

O Brasil aderiu à Convenção logo no início dos anos 1990, mas o Congresso só viria a aprová-la em 2002, depois de muita controvérsia para definir se a convenção restringia ou não a soberania nacional. Os militares, em particular, a viam como intromissão indevida de um órgão internacional em decisões sobre empreendimentos de infraestrutura em território brasileiro. Ou pior, como pretexto para internacionalizar a Amazônia em nome da defesa de direitos de “nações indígenas”.

Embora o STF tenha definido que a Convenção 169 não colocaria em xeque a soberania nacional, o fantasma de que ela serviria de instrumento para a intromissão estrangeira em assuntos internos continua a assombrar o debate político em torno da defesa dos direitos indígenas até hoje. A mesma teoria conspiratória influencia o debate político em torno da questão ambiental (ver Linha do Tempo sobre Política Ambiental).

Linha do tempo


Governo Sarney1985 1990

O Governo Sarney assistiu à emergência do movimento indigenista na cena política. O palco principal foi a Assembleia Nacional Constituinte (ANC), convocada pelo presidente. Dela participaram ativamente organizações ligadas aos povos indígenas, com destaque para a União das Nações Indígenas (UNI) e o Conselho Indigenista Missionário (Cimi), ligado à igreja católica. A questão indígena foi tratada na Subcomissão de Negros, Populações Indígenas, Pessoas Deficientes e Minorias.

Na ANC, os índios contaram com aliados surpreendentes, como os senadores Severo Gomes e Jarbas Passarinho, ambos ministros durante o regime autoritário. Passarinho, um militar da reserva, foi chave para que as Forças Armadas aceitassem o capítulo dos direitos indígenas na Constituição.

Promulgada no dia 5 de outubro de 1988, a Constituição assegurou aos povos indígenas o direito à terra, à preservação de sua cultura e à exploração exclusiva dos recursos naturais presentes em seu território, com exceção do subsolo. Este foi um marco da mudança na política indigenista, antes baseada na ideia da inferioridade cultural dos índios e voltada à sua aculturação nos moldes da sociedade “dos brancos”.

Em 1989, aconteceu o 1º Encontro das Nações Indígenas do Xingu, primeiro grande evento socioambiental no Brasil, realizado para protestar contra o projeto de construção da usina hidrelétrica de Kararaô (a futura Belo Monte). Ao final do mandato de José Sarney, criou-se a Aliança dos Povos da Floresta (APF), reunindo líderes indígenas e seringalistas, em encontro realizado em Rio Branco, capital do Acre.

Em seu governo, foram homologadas 67 terras indígenas, com extensão total de 14.370.486 hectares (dados do Instituto Socioambiental).

Acontecimentos

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Governo Collor1990 1992

De curta duração, a presidência de Fernando Collor de Mello foi marcada pelo corte de despesas e enxugamento da máquina federal, o que afetou a Fundação Nacional do Índio (Funai). Por outro lado, o governo estabeleceu um novo processo administrativo para demarcação de terras com maior participação das comunidades indígenas. Dentro e fora do Brasil, as comunidades nativas continuaram a se articular. Durante a Rio-92, ocorreu a Conferência Mundial dos Povos Indígenas. Ao final dela, publicou-se a Carta da Terra dos Povos Indígenas, documento que destacou o elo entre proteção do meio ambiente e preservação das culturas indígenas.

No governo Collor, 112 terras indígenas foram homologadas, totalizando a extensão de 26.405.219 hectares (dados do Instituto Socioambiental).

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Itamar Franco1992 1995

Em 1993, começaram os conflitos em torno da demarcação do território Raposa Serra do Sol, em Roraima, que se estenderiam até 2009. Durante o mandato de Itamar, 16 terras indígenas foram homologadas, com extensão de 5.432.437 hectares (dados do Instituto Socioambiental).

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Governo FHC1995 2003

O primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso destacou-se pelo expressivo número de homologações de demarcações de terras indígenas (114 homologações, totalizando 31.526.966 hectares, conforme dados do Instituto Socioambiental). Nesse período, foi lançado o Projeto Integrado de Proteção às Populações e Terras Indígenas da Amazônia Legal (PPTAL). Contando com recursos financeiros internacionais, o programa promoveu investimentos na demarcação de terras. Aprovada pelo Congresso e sancionada pelo presidente em 1997, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB) contemplou pela primeira vez a educação indígena, com a utilização de línguas indígenas maternas no ensino escolar.

Em seu segundo mandato, FHC homologou menos terras indígenas do que no primeiro governo. Foram 31 terras indígenas homologadas, num total de 9.699.936 hectares, entre os anos de 1999 e 2002 (dados do Instituto Socioambiental). Apesar da desaceleração no ritmo das homologações, a questão indígena se manteve na agenda do governo. Na área da saúde, o Congresso aprovou a chamada Lei Arouca, de 1999, do deputado Sérgio Arouca, um dos líderes do movimento sanitarista que levou a Constituição de 1988 a estabelecer um Sistema Único de Saúde (SUS). Com a nova lei, a saúde indígena foi incorporada ao SUS, com a criação de um subsistema específico. No campo da educação, seguindo a diretriz da LDB, o governo incluiu a educação indígena no Plano Nacional de Educação e realizou o primeiro Censo Escolar Indígena. Além disso, criou o Programa Diversidade na Universidade, abrindo o caminho para políticas afirmativas que, mais à frente, desembocariam na Lei de Cotas, em 2012. Na área ambiental, lançou a Política Nacional da Biodiversidade, reconhecendo o papel dos povos indígenas e quilombolas na conservação da biodiversidade.

Em 2002, o Congresso aprovou o Novo Código Civil, com uma nova concepção jurídica sobre os povos indígenas, condizente com o espírito da Constituição. Pelo novo Código, os índios passaram a ser sujeitos capazes de contrair direitos e obrigações por conta própria, deixando de ser considerados “relativamente incapazes”. Ao final do segundo mandato de FHC, o Congresso aprovou e o Executivo ratificou a adesão do Brasil à Convenção sobre Povos Indígenas e Tribais da Organização Internacional do Trabalho (OIT). Conhecida como Convenção 169 da OIT, ela reforçou os direitos previstos na Constituição brasileira e criou a obrigação de o Estado promover consulta aos povos indígenas antes de executar qualquer projeto ou obra em seus territórios.

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Governo Lula2003 2011

Uma das marcas do governo Lula foi a criação de novos espaços institucionais para interlocução com representantes dos diversos setores da sociedade civil. Não foi diferente em relação aos povos indígenas, que, nesse período, avançaram em sua organização. Em 2004, criaram a Articulação dos Povos Indígenas do Brasil, instituíram o Fórum de Defesa dos Direitos Indígenas e promoveram a primeira edição do Acampamento Terra Livre, que está em sua 15º edição anual e é considerada a principal reunião de povos indígenas do Brasil. Em 2006, o governo canalizou a mobilização indigenista em uma grande Conferência Nacional dos Povos Indígenas. No mesmo ano, criou a Comissão Nacional de Política Indigenista (CNPI), responsável por formular diretrizes nessa área, com representação dos povos indígenas.

A homologação de terras teve continuidade. Por seu simbolismo, destacou-se a da terra indígena Raposa Serra do Sol, situada no Estado de Roraima, antiga reivindicação do movimento indigenista, que havia sido demarcada no governo FHC. Em 2009, o Supremo Tribunal Federal (STF) confirmou a constitucionalidade da homologação, indeferindo ação judicial em contrário. Em seu primeiro mandato, Lula homologou 66 terras indígenas, numa extensão de 11.059.713 hectares (dados do Instituto Socioambiental).

No segundo mandato, Lula lançou a Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Comunidades Tradicionais, incluindo índios, quilombolas e comunidades extrativistas de diversas regiões do país, com demandas semelhantes de acesso a crédito, logística e infraestrutura.

No campo da educação, em 2009, realizou-se a Conferência Nacional de Educação Escolar Indígena. Nela, o conceito de “territórios etnoeducacionais” foi discutido. Segundo esse conceito a educação indígena deveria se organizar de acordo com semelhanças culturais entre povos indígenas e não segundo as divisões político-administrativas tradicionais. No Censo Populacional de 2010, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) incorporou critérios de pesquisa específicos para conhecer mais detalhadamente a população indígena.

Em seu segundo mandato, o governo Lula homologou menos terras indígenas, foram 21, em uma área de 7.726.053 hectares (dados do Instituto Socioambiental).

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Governo Dilma2011 2016

O ritmo de demarcações de terras indígenas diminuiu em relação aos dois governos anteriores. Em seu primeiro mandato, Dilma homologou 11 terras indígenas, em 2.025.406 hectares (dados do Instituto Socioambiental). No campo da educação, o governo lançou o Programa Bolsa Permanência, a partir de uma parceria entre o Ministério da Educação e a Fundação Nacional do Índio (Funai). Com o Programa, jovens universitários provenientes de comunidades tradicionais passaram a receber apoio financeiro para dar continuidade aos estudos. A Lei de Cotas de 2012 reservou 50% das vagas em institutos federais de Ensino Superior e Médio para estudantes que se encaixem em determinados critérios sociais e raciais, entre eles indígenas. Na área da saúde, o recém-criado Programa Mais Médicos foi estendido às aldeias indígenas.

O governo Dilma também enfrentou embates, que vinham crescendo ao longo dos governos anteriores, com indígenas, populações ribeirinhas e organizações da sociedade civil em torno da construção das hidrelétricas de Belo Monte (Pará), Santo Antônio e Jirau (Rondônia).

No segundo mandato de Dilma, o governo criou o Conselho Nacional de Política Indigenista (CNPI), uma ideia que vinha do governo Lula a partir da experiência de diálogo na Comissão Nacional de Política Indigenista. O Conselho estabeleceu um canal institucional permanente de consulta entre o movimento indigenista e o Estado.

O segundo governo Dilma homologou 10 terras indígenas, no entanto, a área total foi bem menor que a de sua primeira gestão: 1.243.549 hectares (dados do Instituto Socioambiental).

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Governo Temer2016 2019

Empossado em um delicado momento político, seu governo foi marcado por tensões com o movimento indigenista, em torno do comando da Fundação Nacional do Índio (Funai) e da disponibilidade de recursos – enfrentando, inclusive, uma onda de ocupações em sedes da Fundação. A bancada ligada ao agronegócio se sentiu encorajada a tornar a demarcação de terras indígenas dependente de aprovação do Congresso. A medida não chegou a ser aprovada, mas foi eficiente como instrumento de pressão sobre o Executivo, que paralisou as demarcações. Além disso, o governo adotou o entendimento de que só poderiam ser beneficiados por futuras demarcações os povos indígenas que estivessem de posse do território quando da aprovação da Constituição de 1988. Nesse contexto, apenas uma terra indígena foi homologada, de 19.216 hectares (dados do Instituto Socioambiental).

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Memórias

Os indígenas na Constituinte

Márcio Santilli, sócio fundador do Instituto Socioambiental (ISA) e ativista pelos direitos indígenas, comenta o tratamento da questão indígena na Assembleia Nacional Constituinte e as divergências geradas pelo conceito de nações indígenas e uma suposta ameaça à soberania nacional. Faz também um balanço das conquistas e desafios da Constituição de 1988, tocando em assuntos como os direitos permanentes dos indígenas, a sua relação com o meio ambiente e direitos de propriedade.

Governo Collor e a Questão Indígena

Márcio Santilli, sócio fundador do Instituto Socioambiental (ISA) e ativista pelos direitos indígenas, explica a importância do governo Collor para o avanço das questões indígenas, como a homologação da Terra Indígena de Yanomami e a Rio-92.

Outros materiais do Acervo

Solenidade de assinatura de atos de demarcação de Terras Indígenas

Manaus, 01/04/1995. Autoria: Getúlio Gurgel.

Audiência concedida por FHC a ONGs, comunidades extrativistas e lideranças indígenas

Brasília, 11/12/1998. Autoria: Beto Barata.

Cacique Aritana e FHC em solenidade oficial

Brasília, 03/11/1997. Autoria: Eraldo Peres.

Linhas do Tempo: Questão Indígena

Autoria: Beatriz Kipnis
Revisão técnica: Luana M. Almeida e Leonardo Lênin C. Santos