Reforma agrária: a disputa por propriedade e uso da terra desde a redemocratização

Desde o Brasil Colônia, há grande desigualdade na posse da terra. Após a Constituição de 1988, a demanda por reforma agrária ganhou força. Nos governos FHC e Lula, as desapropriações se aceleraram e foram criadas políticas de apoio à agricultura familiar e aos assentamentos. O latifúndio improdutivo praticamente desapareceu, substituído pelo agronegócio moderno. A agricultura de base familiar de tamanho médio persiste, principalmente na região Sul, mas no semiárido nordestino uma massa de pequenos proprietários rurais sobrevive graças a programas como aposentadoria rural e Bolsa Família.

Muita terra para poucos: um território de conflitos pelo uso da terra

Desde a época da colonização, a estrutura fundiária no Brasil é extremamente concentrada, ou seja, há grande desigualdade na distribuição das propriedades de terra no país. Em 2017, o Censo Agropecuário revelou que 47,5% da área total do Brasil é ocupada por propriedades rurais de 1.000 hectares ou mais. A demanda por reforma agrária ganhou força com a redemocratização.

Ela havia sido uma reivindicação crescente entre o final dos anos 1950 e 1964. Depois do golpe militar, retrocedeu. Durante o regime autoritário, embora prevista no Estatuto da Terra, aprovado no governo do General Castelo Branco, a reforma agrária não prosperou.

Em 1985, o primeiro Plano Nacional de Reforma Agrária foi lançado. Um ano antes, nascia o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), inicialmente formado por agricultores familiares empobrecidos do Sul do país, sob a influência da igreja católica, em especial de seus setores “progressistas”. Dez anos antes, a Conferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) havia criado a Comissão Pastoral da Terra (CPT). Em resposta ao surgimento do MST e à importância recobrada pela reforma agrária, proprietários rurais criaram a União Democrática Ruralista (UDR).

Entre fevereiro de 1987 e outubro de 1988, a Assembleia Nacional Constituinte (ANC) se tornou a principal arena do debate em torno da reforma agrária. Ali se discutiram temas polêmicos, como: quais terras poderiam ser objeto de desapropriação para reforma agrária, quais os procedimentos necessários para a desapropriação e como deveriam ser pagas as indenizações aos proprietários. As diferentes visões sobre esses temas levaram os grupos a estabelecer compromissos. Prevaleceu a ideia de que a propriedade rural deveria cumprir uma função social e de que o poder público poderia definir critérios para verificar o cumprimento dessa função. Porém, os constituintes deixaram para depois a definição desses critérios e dos procedimentos para efetivar a reforma agrária, por meio de leis complementares.

Apenas em 1993, cinco anos depois da Constituição, a Lei Agrária (8.629/1993) e a Lei do Rito Sumário (76/1993) foram aprovadas, consolidando a estrutura jurídica necessária para as desapropriações das terras consideradas improdutivas. Ao mesmo tempo, o MST crescia, tanto em número de filiados e presença territorial quanto em capacidade de mobilização. Seu crescimento se traduzia no aumento do número de invasões de terra (ou ocupações de latifúndios, na linguagem do movimento), consideradas pelo MST a principal forma de pressão em favor da reforma agrária.

Num país historicamente violento, particularmente no meio rural, não surpreende que a violência no campo tenha aumentado na segunda metade dos anos de 1990, quando a reforma agrária passou do papel à prática. Um caso de grande repercussão nacional e internacional ocorreu em Eldorado de Carajás, em 1996, quando 19 trabalhadores sem-terra foram mortos em confronto com a PM do Pará. O chamado Massacre de Carajás comoveu a opinião pública e o MST conquistou simpatia em setores urbanos de classe média.

Nesse contexto, o MST promoveu uma marcha que culminou com uma grande manifestação em Brasília, em abril de 1997. Seus líderes apresentaram reivindicações diretamente ao presidente FHC em audiência no Palácio do Planalto. As relações entre o movimento e o governo se deterioraram nos anos seguintes. Medidas foram adotadas pelo governo para desestimular as invasões de terra (quem invadisse não teria direito de se beneficiar da reforma agrária), o MST passou a ocupar prédios públicos e chegou a invadir a fazenda do presidente FHC. O ritmo da reforma agrária não diminuiu, mas as desapropriações passaram a se dar principalmente nas regiões Norte e Nordeste, mais afastadas dos principais mercados e cidades do país.

Uma política mais social do que fundiária

A regulamentação do início dos anos 1990 permitiu ao governo FHC por em marcha a reforma agrária. Contribuíram também a queda do preço da terra depois do Plano Real e a valorização dos títulos da dívida agrária, usados para indenizar os proprietários desapropriados. Nos dois mandatos de Lula, a intensidade do programa de reforma agrária se manteve. Como o estoque de terras desapropriáveis já se havia reduzido muito, o governo passou a comprar terras e o programa se tornou mais caro.

Nem FHC nem Lula mexeram nos parâmetros de produtividade utilizados para distinguir terras produtivas de terras improdutivas (os índices de produtividade adotados foram os mesmos do Estatuto da Terra, de 1964). A atualização desses índices teria aumentado o estoque de terras passíveis de desapropriação. Ambos lidaram com as demandas do agronegócio, de um lado, e da pequena produção agropecuária, de outro, por meio de dois ministérios distintos e separados. Apesar da aliança política entre PT e MST, Lula jamais antagonizou o agronegócio.

Tanto no governo FHC como no governo Lula o programa de reforma agrária respondeu antes a objetivos sociais (combater a pobreza no campo) do que econômicos (desenvolvimento de uma agricultura dinâmica baseada na pequena propriedade familiar). Ao longo desse período de 16 anos, políticas de apoio à agricultura familiar e à vida nos assentamentos foram sendo criadas. Apesar disso, a maioria dos assentamentos não conseguiu se tornar autossustentável.

Nos anos seguintes, diante da constatação dos limites do programa de reforma agrária, da maior eficácia dos programas de transferência de renda (Bolsa Família) no combate à pobreza, do ininterrupto esvaziamento populacional do campo e da redução de recursos orçamentários, o programa da reforma agrária foi perdendo força. No governo Temer, se tornou residual, e o Ministério do Desenvolvimento e da Reforma Agrária foi extinto.

Nesse processo, o MST se enfraqueceu. O enfraquecimento veio acompanhado de atos de radicalização, como a invasão e destruição de laboratórios de pesquisa de empresas privadas do agronegócio. Setores de direita passaram a chamar o movimento de “organização terrorista”. Nas eleições presidenciais de 2018, o candidato Jair Bolsonaro venceu por larga margem nos municípios com maior presença do agronegócio.

Apesar da grande quantidade de terras desapropriadas a partir da Constituição de 1988 (CF-88) e dos 9.437 assentamentos existentes hoje no país, a concentração fundiária no Brasil continua a ser a maior entre as principais potências agropecuárias do planeta. Praticamente desapareceu, porém, o latifúndio improdutivo. O quadro hoje é outro: os grandes proprietários rurais são empresas ligadas ao agronegócio de escala global, altamente produtivas. A grande empresa agroindustrial coexiste com uma agricultura de base familiar de tamanho médio, presente em particular na região Sul, onde se organiza em cooperativas, com acesso a capital e tecnologia e, por isso, capaz de competir apesar da menor escala de produção. À margem, encontra-se uma massa de pequenos proprietários rurais, a maioria no semiárido nordestino, que sobrevive graças a programas governamentais. Para eles, mais importante que a reforma agrária, é a aposentadoria rural e o Bolsa Família. Na região Norte, onde a propriedade da terra não raro é disputada à bala, pequenos agricultores e extrativistas são vítimas frequentes de violência. Mais de 30 anos depois do assassinato de Chico Mendes, a realidade naquela região pouco se alterou.

Linha do tempo


Governo Sarney1985 1990

Com a redemocratização, a reforma agrária, que havia sido uma bandeira dos setores mais à esquerda antes do golpe de 1964, voltou à pauta política, em particular pelas mãos da igreja católica ligada à Teologia da Libertação. O Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), que contou com a participação e orientação de religiosos em sua origem, ganhou expressão nacional. Nesse contexto, foram criados o pioneiro Ministério da Reforma e do Desenvolvimento Agrário (Mirad) e o Plano Nacional de Reforma Agrária.
Convocada nesse período, a Assembleia Nacional Constituinte (ANC) se tornou palco de embate entre grupos sociais ligados à questão da terra. Em resposta ao crescimento do MST, nasceu a União Democrática Ruralista (UDR). No texto da Constituição, as forças favoráveis à reforma agrária conseguiram assegurar a possibilidade de desapropriação por interesse social de imóveis rurais que não cumprissem a sua função social e a autorização para que o governo pudesse indenizar o proprietário desapropriado com títulos da dívida agrária (e não necessariamente em dinheiro). Mas a legislação complementar necessária para tirar a reforma agrária do papel para a prática ficou para depois.
No final de seu governo, Sarney extinguiu o Mirad e a pasta da reforma agrária foi incorporada ao Ministério da Agricultura.

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Governo Collor1990 1992

Metas de assentamentos de reforma agrária foram anunciadas neste governo. No entanto, como não houve avanço na legislação complementar necessária para as desapropriações, o programa de reforma agrária não decolou e os assentamentos não foram concretizados.

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Itamar Franco1992 1995

Itamar Franco foi o primeiro presidente a receber o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST). Os movimentos sociais ligados ao campo ganharam visibilidade, com a primeira edição do Grito da Terra. No governo Itamar, foram aprovadas a Lei Agrária (8.629/1993) e a Lei do Rito Sumário (76/1993), duas leis necessárias para as desapropriações de terras no programa de reforma agrária.

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Governo FHC1995 2003

Fernando Henrique Cardoso fez da reforma agrária uma de suas prioridades e definiu uma meta ambiciosa para o seu primeiro governo: assentar 280 mil famílias.
Em seu primeiro mandato, aumentou muito a violência no campo. Dois episódios foram marcantes: os massacres de Corumbiara, em 1995, no Estado de Rondônia, com nove trabalhadores sem-terra mortos por pistoleiros e policiais; e de Eldorado dos Carajás, em 1996, com 19 mortos pela PM do Pará. A comoção provocada por esses episódios gerou simpatia pelo Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) na opinião pública. O MST ampliou as suas alianças dentro e fora do país e intensificou as invasões de terra (ocupação, segundo o movimento) como forma de pressionar a aceleração da reforma agrária. Em resposta à crise provocada pelo massacre de Eldorado de Carajás, o governo nomeou Raul Jungmann Ministro Extraordinário de Política Fundiária, pasta diretamente ligada à presidência.
A política de reforma agrária de FHC se propôs a ser mais ampla do que a distribuição de terras para os assentados. Por isso, lançou uma política de crédito subsidiado para apoiar a agricultura familiar e os assentados da reforma agrária, o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), lançado em 1996. Criou também o Banco da Terra, estratégia conhecida como reforma agrária de mercado, por prever empréstimos subsidiados para a compra de terra para assentamentos, e por isso criticada pelo MST, favorável unicamente às desapropriações.
No primeiro mandato de FHC, 287.994 famílias foram assentadas.
No segundo mandato, foi criado o Ministério da Política Fundiária e do Desenvolvimento Agrário, para gerir especificamente os assuntos relacionados à reforma agrária e à agricultura familiar. Em resposta ao aumento das invasões no campo, baixaram-se medidas provisórias para impedir a desapropriação de áreas invadidas e proibir que participantes de invasões se beneficiassem do programa de reforma agrária. Partidos de esquerda e o MST acusaram FHC de “criminalizar os movimentos sociais”.
No segundo mandato de FHC, foram assentadas 252.710 famílias.

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Governo Lula2003 2011

O Programa Nacional de Reforma Agrária de Lula tinha como estratégia criar políticas públicas para melhorar a qualidade dos assentamentos, com programas de apoio em infraestrutura, assistência técnica e rural, comercialização, entre outros.
A agricultura familiar e os assentamentos da reforma agrária foram fortalecidos através da expansão do Pronaf e começaram a ser instruídos pelos serviços públicos de Assistência Técnica e Extensão Rural em técnicas de agricultura orgânica e da agroecologia. Nesse período, 381.419 famílias foram assentadas em projetos de reforma agrária.
No segundo governo Lula, a demanda do Programa Nacional de Alimentação Escolar foi direcionada para a agricultura familiar, com um mínimo de 30% das compras voltadas para esses produtores. Também foi criado o Programa Minha Casa Minha Vida Rural. Quanto à reforma agrária, nesse período 232.669 famílias foram assentadas.

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Governo Dilma2011 2016

O governo Dilma diminuiu o ritmo da reforma agrária, com 107.354 famílias assentadas em seu primeiro mandato.
Em 2013, foi lançado o Programa Terra Forte, com o objetivo de financiar a agroindustrialização dos assentamentos. Já em 2014, foi criada a Agência Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural (Anater), uma entidade sem fins lucrativos com foco em coordenar os serviços ofertados aos agricultores familiares, incluindo os beneficiários da reforma agrária, como programas de assistência técnica e extensão rural (Ater).
No segundo mandato de Dilma, houve uma queda expressiva de famílias assentadas para apenas 28.021. O ano de 2015 foi o de menor número de desapropriações desde o início efetivo do Programa de Reforma Agrária no governo FHC, com nenhum decreto de desapropriação. As relações entre o governo e o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) se deterioraram devido à demora na destinação de terras para a reforma agrária e à maior aproximação do governo com os ruralistas.

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Governo Temer2016 2019

No curto governo Temer, as políticas de reforma agrária estacionaram, com redução drástica de orçamento para o acesso à terra e outras políticas de apoio. Apenas 1.205 famílias foram assentadas em 2017. Além disso, o Ministério do Desenvolvimento Agrário, criado em 1999, foi extinto e substituído por uma secretaria ligada à Casa Civil da Presidência da República.

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Memórias

O Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST)

Zander Navarro, sociólogo, fala sobre como surgiu o Movimento dos Trabalhadores Rurais sem Terra no final dos anos 70 com o apoio inicial de organizações religiosas e sem enfrentamento com forças policiais. A partir de 1985, Navarro explica que o MST se separou das organizações religiosas, cresceu para as diferentes regiões do país e passou a se confrontar com a polícia. Na segunda metade dos anos 90, o MST se vinculou ao campo partidário petista e a relação com o governo ficou mais acirrada, com o aumento do número de ocupações.

A demanda por reforma agrária e a Constituinte

Zander Navarro, sociólogo, fala sobre como a demanda por reforma agrária surgiu no Brasil nos anos 50, a criação do Estatuto da Terra de 1964 e como o tema foi discutido na Assembleia Nacional Constituinte.

Outros materiais do Acervo

Apresentação do balanço anual das atividades de reforma agrária

Brasília, 04/01/2001. Autoria: Domingos Tadeu.

Audiência concedida por FHC aos integrantes do MST

Brasília, 27/07/1995. Autoria: Getúlio Gurgel.

Tentativa de invasão da Fazenda Buritis (MG) pelo MST

Buritis, 12/09/2002. Fotógrafo não identificado.

Linhas do Tempo: Reforma agrária: a disputa por propriedade e uso da terra desde a redemocratização

Autoria: Beatriz Kipnis